（热点）关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议

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习近平

受中央政治局委托，我现在向全会说明《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年计划的建议》的起草情况。

一、提案草案的起草过程

十三五时期是全面建设小康社会和实现党的第一个百年目标的决定性阶段。制定和实施“十三五”规划建议，明确党和国家的战略意图，明确发展的指导思想、基本原则、目标、基本理念和重大举措，绘制未来五年国家发展蓝图，关系到全面建设小康社会、全面深化改革、全面依法治国的协调推进， 全面严格管理党的战略布局和中国经济社会持续健康发展以及社会主义现代化建设的大局。

为此，今年1月，中央政治局决定，党的十八届五中全会审议“十三五”规划建议，成立了以我为组长，同志和张同志为副组长，有关部门和地方负责同志参加的文件起草小组，在中央政治局常务委员会的领导下，起草这个草案。

1月28日，中共中央发布《关于十八届五中全会征求对研究十三五规划建议意见的通知》，在党内一定范围内征求意见和建议。2月10日，文件起草小组召开第一次全体会议，提案草案起草工作正式开始。

从各方面的反馈来看，大家一致认为，十八届五中全会集中讨论了十三五规划的建议，提出了建议，对于坚持和发展中国特色社会主义，实现两百年奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要意义。综合判断，“十三五”期间中国的发展仍处于可以取得巨大成就的重要战略机遇期，但战略机遇期的内涵发生了深刻变化，中国的发展面临许多有利条件，也面临许多风险挑战。人们普遍希望通过制定建议，特别是以新的发展理念促进发展，提出一些具有标志性特征的重大战略、重大项目和重大措施，重点解决突出问题和明显不足，确保全面建设小康社会，保持经济社会持续健康发展，明确“十三五”时期中国经济社会发展的基本思路和主要目标。在起草过程中，文件起草小组充分考虑并认真吸收了各方面的意见和建议。

文件起草小组自9个多月前成立以来，进行了深入专项调查，广泛征求各方意见，并召开会议进行讨论和修改。根据中央政治局会议的决定，7月底，提案草案在党内进行了一定程度的征求意见，包括征求党内一些老同志的意见，特别听取了民主党中央领导、中华全国工商联和无党派人士的意见。与此同时，中央政治局常务委员会举行了三次会议，中央政治局举行了两次会议，分别审议了拟议的草案。

根据反馈意见，各地区、各部门对提案草案给予了充分肯定。大家一致认为，提案草案体现了四个全面战略布局和五位一体总体布局，体现了十八大以来党中央的决策部署，符合中国经济发展新常态的内在要求，具有很强的思想性、战略性、前瞻性和指导性。建议稿提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，在理论和实践上有了新的突破，对解决发展问题、增强发展动力、培育发展优势具有重要的指导意义。提案草案坚持问题导向，突出问题和明显不足，回应人民群众的要求和期望，提出一系列新的重大战略和重要措施，对促进经济社会持续健康发展发挥了重要作用。

在征求意见的过程中，提出了很多好的意见和建议，主要体现在以下几个方面。首先，建议对“十三五”期间中国发展面临的机遇和挑战进行更深入、更具前瞻性的分析和总结。第二，建议进一步突出就业、教育、社保、住房、医疗等民生指标。第三，建议抓住新一轮科技革命带来的机遇，在重点领域聚集优势资源，努力在关键核心技术上取得突破。第四，建议进一步加大绿色指标在十三五各项指标中的权重，将保障人民健康和改善环境质量作为更具约束力的硬性指标。第五，建议推动内陆地区特别是中西部地区对外开放。第六，建议更加重视促进社会公平，改善二次分配，明确扶贫和减贫的政策和措施，并利用更多的公共资源改善社会保障制度。

中央指示文件起草小组认真研究和吸收各方面的意见和建议。文件起草小组对各方面的意见和建议逐一进行了全面的总结和分析，并尽可能的吸收。

二、提案草案的主要考虑因素和基本框架

提案草案的起草充分考虑了“十三五”期间中国经济社会发展的趋势和要求。

第一，作为我国经济发展进入新常态后的第一个五年规划，“十三五”规划必须适应新常态，把握新常态，引领新常态。新常态下，中国经济发展呈现三大特征:速度变化、结构优化、动力转换。增长速度要从高速向中高速转变，发展方式要从规模速度向质量效率转变，经济结构调整要从增量扩能向存量调整和增量提升转变，发展动力要从主要依靠资源和低成本劳动力等因素向创新驱动转变。这些变化不以人的意志为转移，这是中国经济发展阶段特征的必然要求。制定“十三五”时期经济社会发展规划，必须充分考虑这些趋势和要求，按照适应新常态、把握新常态、引领新常态的总体要求，制定战略规划。

第二，面对经济社会发展的新趋势、新机遇、新矛盾、新挑战，必须树立新的发展理念，用新的发展理念引领发展行动。古人云:“你若有理，物是自然，物是自然。”发展观是发展行动的先导，是管理全局、管理根本、管理方向和管理长远的东西，是发展理念、发展方向和发展重点的集中体现。发展理念对了，目标任务就定了，政策措施也就定了。为此，提案提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，并以这五个发展理念为主线安排了提案。这五个发展理念是中国“十三五”乃至更长时期发展思路、发展方向和发展重点的集中体现，也是中国改革开放30年发展经验的集中体现，反映了我们党对中国发展规律的新认识。

第三，十三五规划作为全面建设小康社会的最终规划，必须牢牢把握全面建设小康社会的不足，更加努力地去弥补不足。比如农村脱贫就是一个突出的缺点。不能一方面宣布全面建设小康社会，另一方面几千万人的生活水平低于扶贫标准线，这不仅影响了人民对全面建设小康社会的满意度，也影响了国际社会对我国全面建设小康社会的认同。此外，在社会事业发展、生态环境保护和民生保障方面也存在一些明显不足。规划十三五期间的经济社会发展，一定要努力补缺，努力提高发展的协调性和平衡性。

另外，考虑到提案通过后，要根据提案制定十三五规划纲要，两个文件要有合理的分工。因此，建议的重点是树立发展理念，明确发展方向、思路、重点任务和主要措施，并在纲要中留下一些具体的工作安排，以更好地体现和发挥建议的宏观性、战略性和指导性。

在起草提案的过程中，应注意以下原则。一是坚持目标导向和问题导向的统一，既要从全面建设小康社会的目标上往后推，明确时间节点必须完成的任务，又要从亟待解决的问题上往前推，明确解决难题的途径和方法。第二，坚持立足国内、放眼全球的总体规划，积极适应并积极引领经济发展新常态，以新思想、新思路、新举措，从全球经济联系出发进行规划，重视提高全球范围内的资源配置能力。第三，坚持统筹协调，突出重点，着力全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设、对外开放、国防建设和党的建设，突出薄弱环节和滞后领域，着力解决关键问题，提出切实可行的思路和措施。第四，坚持战略与操作相结合，既强调规划的宏观性、战略性和导向性，又突出规划的约束力、可操作性、检查性和易评价性，实现现实与现实的结合。

提案草案在结构上分为三节八个部分。引言和第一、二部分构成第一节，属于一般理论。第一部分论述了全面建设小康社会决定性阶段的形势和指导思想，总结了“十二五”期间中国发展取得的巨大成就，分析了“十三五”期间中国发展环境的基本特征，提出了“十三五”期间中国发展必须遵循的指导思想和原则。第二部分论述了“十三五”期间我国经济社会发展的主要目标和基本理念，提出了全面建设小康社会的新目标要求，提出并阐释了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。

第三至第七部分构成第二部分，属于子理论，分别阐述和部署了创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展。第三部分从培育新的发展动力、拓展新的发展空空间、深入实施创新驱动发展战略、大力推进农业现代化、构建新的产业体系、构建新的发展体系、创新完善宏观调控手段等七个方面论述了坚持创新发展，着力提高发展质量和效率。第四部分，坚持协调发展，努力形成均衡发展结构，从促进区域协调发展、促进城乡协调发展、促进物质文明和精神文明协调发展、促进经济建设和国防建设相结合四个方面进行。第五部分着重从促进人与自然和谐共处、加快主体功能区建设、推进低碳循环发展、全面节约和利用资源、加强环境治理、构建生态安全屏障六个方面，坚持绿色发展，改善生态环境。第六部分从完善对外开放战略布局、形成对外开放新体系、推进一带一路建设、深化港澳台合作发展、积极参与全球经济治理、积极承担国际责任和义务六个方面论述坚持开放发展、努力实现合作共赢。第七部分从增加公共服务供给、实施扶贫项目、提高教育质量、促进就业和创业、缩小收入差距、建立更公平、更可持续的社会保障体系、促进健康中国建设、促进人口均衡发展八个方面论述了坚持共同发展、着力改善民生。

第八部分和结束语构成第三部分。第八部分，加强和改善党的领导，为实现“十三五”规划提供有力保障。它从六个方面入手:完善党对经济社会发展的领导体制和机制，动员群众共同努力，加快人才强国建设，运用法治思维和法治促进发展，加强和创新社会治理，确保十三五规划提出的目标和任务得到落实。结论号召全党全国各族人民同心同德，在全面建设小康社会的决定性阶段取得伟大胜利。

三、需要重点解决的几个问题

提案草案提出了一系列新的发展要求和重大措施。这里，对其中的一些问题进行简要说明。

第一，关于保持经济中高速增长。提案草案提出了未来五年保持中高速经济增长的目标。主要考虑的是保证到2020年城乡居民GDP和人均收入比2010年翻一番，必须保持必要的增长率。从GDP翻番来看，2016-2020年年均经济增长底线在6.5%以上。从城乡居民人均收入翻番开始，2010年城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别为19109元和5919元。到2020年翻一番，按照居民收入增长与经济增长同步的要求，“十三五”期间年均经济增长至少达到6.5%。保持经济中高速增长，有利于改善民生，让人民感受到全面建设小康社会的成果。随着中国经济发展进入新常态，解决产能过剩、优化升级产业结构、实现创新驱动发展需要一定的时间和空。经济下行压力明显，保持高增长率并不难。考虑到市场预期的积极引导，留有一定余地，在综合各方意见的基础上，建议稿提出了保持经济中高速增长的目标。

国内外主要研究机构普遍认为，十三五期间中国经济潜在年增长率为6%-7%。综合来看，中国经济未来有可能保持7%左右的增速，但不确定因素很多。这是因为未来一段时间，全球经济和贸易增长将继续疲软，中国投资和消费需求增长将放缓。形成一个新的市场需要一个过程。在经济结构和技术条件没有明显改善的情况下，对资源安全供给、环境质量和温室气体减排的约束会加强，使经济增长降低0/。经济运行中还有其他风险，如杠杆率高、经济风险上升等，都制约了经济增长。同时，随着经济总量的不断增加，增速也会相应放缓，这是一个基本规律。

十三五期间，中国的发展不仅要看速度，也要看增量，更要看质量。应努力实现质量、效率、无水分和可持续增长。要通过转变经济发展方式、优化经济结构、改善生态环境、提高发展质量和效率来实现经济增长。

二是户籍人口城镇化率加快。户籍人口的城市化率直接反映了城市化的健康程度。根据《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，2020年户籍人口城镇化率将达到45%左右。按2013年登记人口城市化率35.9%计算，年均增长1.3个百分点，每年需要转移1600多万户。目前，按常住人口计算，我国城市化率接近55%，城镇常住人口已达7.5亿。问题是这7.5亿人口中包括2.5亿流动常住人口，主要是农民工。他们无法在城镇平等享受教育、就业服务、社会保障、医疗保健和经济适用住房等公共服务，这带来了一些复杂的经济和社会问题。

该建议提出，要加快户籍人口的城镇化率，以加快实现中央政府确定的1亿左右农民工和其他常住人口在城镇落户的目标。一亿人主要是指上了高等学校、参军进入城镇的农村学生，以及在城镇就业居住5年以上并随家庭迁移的农业转移人口。

实现城镇1亿人定居意义重大。从供给角度来看，在劳动年龄总人口减少的情况下，稳定劳动力供给和工资成本，培养现代产业工人意义重大。从需求角度看，扩大消费需求、稳定房地产市场、扩大城市基础设施和公共服务设施投资意义重大。实现这一目标不仅有利于稳定经济增长，也有利于促进社会公平正义、和谐稳定，这是全面建设小康社会惠及更多人的内在要求。这就要求加强户籍制度改革措施的落实，加快完善相关配套政策，确保这一目标的实现。

第三，在我国目前的标准下，农村贫困人口要脱贫，贫困县要全部清除，整体区域贫困要解决。摆脱农村贫困是全面建设小康社会最艰巨的任务。中国现行扶贫标准是2010年农民年人均纯收入按不变价格2300元，2014年现行扶贫标准是2800元。按照这个标准，2014年底我国农村贫困人口仍有7017万人。考虑到价格水平等因素，按现行价格计算的标准逐年更新。据估计，如果按6%的年增长率调整，2020年国家扶贫标准为人均纯收入4000元左右。未来以扶贫标准为代表的实际生活水平可以大致达到2020年全面建设小康社会所需的基本水平，可以继续采用。

通过实施扶贫工程，实施精准扶贫和精准扶贫，可以实现7017万农村贫困人口的扶贫目标。2011年至2014年，农村脱贫人数分别为4329万、2339万、1650万和1232万。所以，未来每年减少1000万人贫困的任务，可以通过采取优秀有效的措施来完成。具体来说，到2020年，通过产业支持，可以使3000万人脱贫；通过转移就业，1000万人可以脱贫；通过搬迁，可以使1000万人脱贫，总计约5000万人。还有2000多万贫困人口完全或部分丧失劳动能力，可以通过社会保障政策脱贫。

第四，实施一批国家重大科技项目，建立一批重大创新领域的国家实验室。实施创新驱动发展战略，必须把重要领域的科技创新放在更加突出的位置，实施一批关系国家全局和长远的重大科技项目。这不仅有助于我国打破重大关键核心技术在战略领域受制于人的局面，也有助于开拓新的产业发展方向和重点领域，培育新的经济增长点。2014年8月，我们决定抓紧实施现有16个国家重大科技项目，进一步围绕目标，突出重点，攻克高端通用芯片、集成电路设备、宽带移动通信、高端数控机床、核电厂、新药发现等关键核心技术。，加快形成一批战略技术和战略产品，培育新兴产业。在此基础上，以2030年为时间节点，再选择一批体现国家战略意图的重大科技项目，争取突破。从长远的战略需求出发，我们必须坚持做一些与众不同的事情，在航空空发动机、量子通信、智能制造和机器人、空深海勘探、关键新材料、脑科学、健康保护等领域部署一些国家战略意图。已经部署的项目和新部署的项目要形成梯级连接的系统布局，充分发挥市场经济条件下国家新体制的优势，集中力量，协同攻关，为攀登战略制高点、提高我国综合竞争力、保障国家安全提供支撑。

中国与发达国家在科技和经济实力上的差距主要体现在创新能力上。提高创新能力，必须夯实自主创新的物质技术基础，加快建设以国家实验室为主导的创新基础平台。国家实验室已成为主要发达国家抢占科技创新制高点的重要载体，如德国的阿尔贡、洛斯阿拉莫斯、劳伦斯伯克利、亥姆霍兹研究中心等，是围绕国家使命，依托跨学科、大协作、高强度支持进行协同创新的研究基地。目前，我国科技创新进入了以跟踪为主，向跟踪、运行、引领并存转变的新阶段。当务之急是以国家目标和战略需求为导向，瞄准国际科技前沿，布局一批规模较大、跨学科融合、综合集成的国家实验室，优化人力财力配置，形成协同创新新格局。主要考虑在一些重大创新领域建立一批国家实验室，打造聚集国内外一流人才的高地，组织具有重大引领作用的协同研究，形成代表国家水平、得到国际同行认可、具有国际话语权的科技创新实力，成为抢占国际科技制高点的重要战略创新力量。

第五，加强统筹协调，改革和完善金融监管框架，适应现代金融市场发展。金融是现代经济的核心，在很大程度上影响甚至决定着经济的健康发展。现代金融发展的特点是机构种类多、经营规模大、产品结构复杂、交易频率高、跨境流动快、风险传递快、影响范围广。国际金融危机爆发后，主要国家加大了金融监管体制改革力度，核心是提高监管水平，形成互补的监管力量和风险应对能力。

近年来，中国金融业发展明显加快，形成了多元化的金融机构体系、复杂的产品结构体系、信息化的交易体系、更加开放的金融市场，尤其是综合经营趋势明显。这给现行的分业监管体制带来了巨大的挑战。党的十八届三中全会提出了完善金融监管协调机制的改革任务。近期局部风险频繁暴露，尤其是近期资本市场剧烈波动，说明当前监管框架存在不适合我国金融业发展的制度性矛盾。这也再次提醒我们，必须通过改革确保金融安全，有效防范系统性风险。要坚持市场化改革方向，加快建立符合现代金融特点、统筹协调、监管有效的现代金融监管框架，坚持不发生系统性风险的底线。

自国际金融危机以来，主要经济体对其金融监管体系进行了重大改革。主要做法是统筹监管体系中的重要金融机构和金融控股公司，特别是负责这些金融机构的审慎管理；全面监管重要金融基础设施，包括重要支付系统、清算机构、金融资产登记托管机构等。，保持金融基础设施稳定高效运行；全面负责金融业综合统计，通过全覆盖金融业的数据收集，加强和改善金融宏观调控，维护金融稳定。这些做法都值得我们学习和借鉴。

第六，要对能源和水资源消耗总量和强度以及建设用地进行双重控制。推进生态文明建设，解决资源紧张、环境污染严重、生态系统退化等问题，必须采取一些硬措施，只有努力才能取得成效。控制能源和水消耗以及建设用地的总量和强度是一项艰难的措施。也就是说，不仅要控制总量，还要控制单位GDP能耗、用水量和建设用地强度。这项工作不仅可以节约能源、水土资源，从源头上减少污染物排放，而且可以推动经济发展方式的转变，提高中国经济发展的绿色水平。

十一五规划首次将单位GDP能耗强度作为约束指标，十二五规划提出合理控制总能耗。现在，这样做是必要的，也是有效的。根据当前资源环境面临的严峻形势，在继续实行能源消耗总量和消耗强度双重控制的基础上，水资源和建设用地也要实行总量和强度双重控制，作为约束性指标，建立目标责任制，并合理分解实施。要研究建立双重控制的市场化机制，建立预算管理制度、有偿使用和交易制度，运用更多的市场手段来实现双重控制的目标。

第七，要探索实施休耕轮作制度。经过长期发展，我国耕地开发利用强度过高，水土流失、地下水严重超采、土壤退化和面源污染加剧成为制约农业可持续发展的突出矛盾。目前国内粮食库存增加较多，仓储补贴负担较重。与此同时，国际市场的食品价格更低，国内和国际市场的食品价格明显颠倒。利用目前国内外丰富的粮食供应，在一些地区实行休耕轮作，不仅有利于耕地的休养生息和农业的可持续发展，而且有利于平衡粮食供需矛盾，稳定农民收入，减轻财政压力。

随着耕地轮换休耕制度的实施，国家可以根据财力和粮食供求情况，在地下漏斗区、重金属污染区和生态严重退化区开展试点，安排一定面积的耕地休耕，并给予休耕农民必要的粮食或现金补贴。开展这一试点，既要保证国家粮食安全，又不影响农民收入，休耕不能减少耕地，搞非农化，削弱农业综合生产能力，从而保证粮食生产和供应急需。同时，要加快推进农业走出去，增加国内农产品供应。耕地轮作休耕是一项复杂的工作，因此有必要首先探索和开展试点项目。

第八，对省级以下环保机构实施垂直管理体系的监测、监督和执法。生态环境，特别是空气、水和土壤受到严重污染，这已成为全面建设小康社会的一个突出缺点。扭转环境恶化、提高环境质量是广大人民群众的殷切期望，也是十三五期间必须高度重视和认真推进的重要任务。目前以街区为主的地方环境保护管理体制，使得一些地方更加注重环境保护的发展，干预环境监测、监督和执法，环境保护责任难以落实。存在大量不遵守、执法不严和有罪不罚等现象。综上所述，当前环境保护体系存在四个突出问题:一是难以落实对地方政府及其相关部门的监管责任；二是难以解决地方保护主义对环境监测、监督和执法的干扰；三是难以适应全面解决跨区域、跨流域环境问题的新要求；第四，难以规范和加强地方环保机构的队伍建设。

拟稿中提出的省级以下环保机构监测监督执法垂直管理主要是指省级环保部门直接管理市(地、州)、县监测监督机构，并承担其人员和工作费用。市(地)级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理体制，县级环保局不再单独设立，而是作为市(地)级环保局的派出机构。这是中国环境管理体制的一项重大改革，有利于增强环境执法的统一性、权威性和有效性。这项改革要在试点的基础上全面展开，力争在十三五期间完成改革任务。

第九，关于全面落实一对夫妇可以生育两个孩子的政策。目前，我国人口结构呈现出明显的老龄化和少生孩子的特点，适龄人口生育意愿明显降低，女性总生育率明显低于更替水平。现在生育的主体是80后和90后。他们的生育观念变了，抚养孩子的成本也增加了。同时，社会保障水平提高，养儿防老的社会观念明显弱化。少生孩子，身体更好，已经成为社会生育观念的主流。一方面，调查显示，自独生子女夫妇可以生育两个孩子的政策实施以来，中国已有1100多万对夫妇符合政策条件。截至今年8月底，仅有169万对夫妇申请生育两个孩子，占15.4%。另一方面，中国人口明显老龄化。2014年，60岁以上人口占总人口的比例已超过15%，老年人比例高于世界平均水平，14岁以下人口比例低于世界平均水平，劳动年龄人口开始绝对减少。这种趋势还在继续。这些都对中国人口均衡发展和人口安全提出了新的挑战。

全面实施一对夫妇可以生育两个孩子的政策，可以进一步释放生育潜力，减缓人口老龄化压力，增加劳动力供给，促进人口均衡发展。这是从中华民族长远发展的战略高度促进人口均衡发展的重要举措。国家卫生计生委等部门经过慎重计算，认为实施这项政策是可行的。

同志们！这次全会的主要任务是讨论、修改和通过十三五规划的建议。做好这项工作，对于指导“十三五”规划纲要的编制，引领“十三五”时期经济社会发展具有重要意义。大家要充分把握和深刻理解提案草案提出的目标、理念、任务和措施，认真思考，深入讨论，提出建设性意见和建议，使提案草案更加完善。最后，让我们共同努力，使这次全体会议取得成功。

新华社北京11月3日电